Joao Gustavo Bersch

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PODER JUDICIÁRIO DO ESTADO DO PARANÁ
COMARCA DE MARECHAL CÂNDIDO RONDON
VARA DA FAZENDA PÚBLICA DE MARECHAL CÂNDIDO RONDON - PROJUDI

Autos nº. 0001432-95.2017.8.16.0112
Processo: 0001432-95.2017.8.16.0112
Classe Processual: Ação Civil de Improbidade Administrativa
Assunto Principal: Improbidade Administrativa
Valor da Causa: R$55.525,00
Autor (s): Ministério Público do Estado do Paraná
Município de Marechal Cândido Rondon/PR
Réu (s):
ADELAR ANTÔNIO URNAU
ADRIANO JOSE COTTICA
JULIANO ROTTA
Juliano Rotta
MARTA SALETE BENDO
MOACIR LUIZ FROEHLICH
RONALDO POHL
Vistos para sentença.

1. Relatório
Trata-se de AÇÃO CIVIL PÚBLICA DE RESPONSABILIDADE PELA PRÁTICA DE
ATOS DE IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA, COM REQUERIMENTO DE TUTELA
CAUTELAR, movida pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ em face de
MOACIR LUIZ FROEHLICH, RONALDO POHL, ADRIANO JOSÉ COTTICA, MARTA SALETE
BENDO, ADELAR ANTÔNIO URNAU, JULIANO ROTTA ME, JULIANO ROTTA e MUNICÍPIO
DE MARECHAL CÂNDIDO RONDON/PR.
Narra o Ministério Público que instaurou o Inquérito Civil MPPR 0085.16.000258-1,
visando apurar possível ato de improbidade administrativa praticado pelos requeridos,
decorrente de ilegalidade ao realizarem contratação de serviços de borracharia.
Relata que se constatou que os gastos da Secretaria quase que quadruplicaram
enquanto Ronaldo Pohl esteve à frente da Secretaria de Agricultura e Política Ambiental do
Município. Também se constatou graves irregularidades na contratação da borracharia Juliano
Rotta ME (cujo nome fantasia é “borracharia Querência”).
Menciona que, em virtude das referidas ilegalidades, o Ministério Público determinou ao
Município o encaminhamento de toda a documentação relativa à contratação da sociedade
empresária em tela – e das demais sociedades do mesmo ramo, bem como das notas de
empenho, recibos de execução do serviço, notas fiscais, orçamentos e relação da frota
municipal relativa aos anos de 2014, 2015 e 2016. Ainda, foram ouvidos junto ao agente
ministerial os requeridos Ronaldo Pohl e Juliano Rotta.
Apontou que se constatou, durante os três anos em epígrafe, que o requerido Juliano
Rotta ME prestou serviços de borracharia ao Município, sem haver se submetido a prévio
procedimento licitatório de contratação, a fim de selecionar a melhor proposta. Além disso, se
constatou que a contratação – ao arrepio da lei – foi verbal, e, na maioria das vezes, as notas
fiscais apresentadas não individualizaram os serviços prestados e a respectiva frota.
Salientou que, no decorrer do ano de 2014, o Município despendeu com a borracharia
Querência o valor total de R$ 6.095,00 (seis mil e noventa e cinco reais), conforme as Notas
Fiscais de fls. 27/47, apresentadas ao Ministério Público pelo requerido Juliano Rotta, após ter
sido tomada por termo as suas declarações.
Apontou que foi possível verificar que não existe a emissão de empenho para tais
despesas no referido exercício financeiro, em contrariedade ao art. 60 da Lei nº 4.320/64. Além
disso, as notas fiscais emitidas pelo prestador do serviço não discriminam os serviços
prestados, da mesma forma que não há comprovação de sua efetiva prestação.
Relata que, de acordo com as notas de empenho enviadas ao Ministério Público pelo
Município, foi possível extrair que foram gastos o total de R$ 55.525,00 (cinquenta e cinco mil,
quinhentos e vinte e cinco reais).
Conclui seu relato pugnando pela decretação da indisponibilidade dos bens dos
requeridos, alegando a existência dos indícios da prática de ato de improbidade, de forma
solidária, no importe de R$ 55.525,00 (cinquenta e cinco mil, quinhentos e vinte e cinco reais).
Ao mov. 16.1, foi determinada a notificação dos requeridos, sendo declarada a
indisponibilidade de bens de MOACIR LUIZ FROEHLICH, RONALDO POHL, JULIANO ROTTA
ME e JULIANO ROTTA.
A inicial foi recebida ao mov. 106.1, ocasião em que foram afastadas as preliminares
arguidas.
O Requerido Ronaldo Pohl apresentou contestação ao mov. 149.1, como preliminar,
sustentou a limitação da discussão de mérito, em relação ao requerido, somente ao período em
que foi Secretário da Agricultura e Meio Ambiente do Município, sendo de 02/03/2015 a
31/03/2016, inclusive a limitação da responsabilidade quanto aos valores gastos. No mérito, o
Requerido Ronaldo Pohl pugnou pela improcedência do pedido, aduzindo a inexistência de
prejuízo ou dano ao erário e, ainda, o princípio da insignificância.
O requerido Adelar Antônio Urnau apresentou contestação, mov. 155.1, aduzindo, como
preliminar de mérito, a inépcia da inicial. No mérito, a inexistência de irregularidade nos
serviços prestados, a legalidade da dispensa de licitação, bem como a ausência de infração à
Lei de Improbidade Administrativa, pugnando pela improcedência da demanda.
Por sua vez, o requerido Moacir Luiz Froehlich apresentou contestação, mov. 156.1,
aduzindo, como preliminar de mérito, a inépcia da inicial. No mérito, a inexistência de
irregularidade nos serviços prestados, a legalidade da dispensa de licitação, bem como a
ausência de infração à Lei de Improbidade Administrativa, pugnando pela improcedência da
demanda.
Os requeridos Adriano José Cottica e Marta Salete Bendo, de igual forma, alegaram,
como preliminar, a inépcia da inicial e, no mérito, a inexistência de irregularidade nos serviços
prestados, a legalidade da dispensa de licitação e, ainda, a ausência de infração à Lei de
Improbidade Administrativa, pugnando pela improcedência da demanda.
Os requeridos Juliano Rotta e Juliano Rotta-ME apresentaram contestação ao mov.
165.1, alegando, no mérito, a ausência de dolo ou culpa, a legalidade da dispensa de licitação,
a necessidade de aplicação dos princípios da insignificância, razoabilidade e proporcionalidade,
pugnando pela improcedência da demanda.
Impugnação à contestação ao mov. 170.1.
As partes especificaram as provas aos movs. 185.1, 186.1, 192.1, 193.1 e 196.1.
Decisão saneadora do mov. 210.1 determinou a produção de prova oral, além de
delimitar as questões processuais e atribuir o ônus probatório.
Audiência realizada no mov. 269.1.
As partes apresentaram suas alegações finais nos movs. 272, 276, 284, 285, 286 e 287.
Foram reiterados os argumentos anteriores.
É o relatório. Decido.

2. Do Fracionamento da Licitação
Inicialmente, é preciso que sejam esclarecidos alguns conceitos importantes para o
deslinde do feito.
Fracionamento, à luz da Lei de Licitações, caracteriza-se quando se divide a despesa
para utilizar modalidade de licitação inferior à recomendada pela legislação para o total da
despesa ou para efetuar contratação direta.
A Lei nº 8.666/1993 veda, no art. 23, § 5º, o fracionamento de despesa. Impede, por
exemplo, a utilização da modalidade convite para parcelas de uma mesma obra ou serviço, ou
ainda para obras e serviços de idêntica natureza e no mesmo local que possam ser realizadas
conjunta e concomitantemente sempre que a soma dos valores caracterizar o caso de tomada
de preços. De igual forma, a utilização de várias tomadas de preços para se abster de realizar
concorrência.
Em resumo, se a Administração optar por realizar várias licitações ao longo do exercício
para um mesmo objeto ou finalidade, deverá preservar sempre financeiro, a modalidade de
licitação pertinente ao todo que deveria ser contratado.
É comum o gestor público não saber, ao longo do exercício, quanto, por exemplo, vai ser
gasto efetivamente na contratação de bens, de execução de obras ou de prestação de
serviços. Não se tem o hábito de planejar. Não raras vezes, ocorre fracionamento da despesa
pela ausência de planejamento da Administração. O planejamento do exercício deve observar o
princípio da anualidade do orçamento.
Logo, não pode o agente público justificar o fracionamento da despesa, com várias
aquisições ou contratações no mesmo exercício, sob modalidade de licitação inferior àquela
exigida para o total da despesa no ano, quando decorrente da falta de planejamento.
Nesse sentido, vão as orientações do Tribunal de Contas da União:
Acórdão 589/2010 Primeira Câmara
Evite o fracionamento de despesa com a utilização de dispensa de licitação
indevidamente fundamentada no art. 24, inciso II, da Lei nº 8.666/1993,
uma vez que o montante das despesas previstas e contínuas realizadas no
, a exemplo das aquisições de material decorrer do exercício de expediente,
de consumo e de gêneros alimentícios, extrapola o limite de dispensa de
licitação.
Na lição do TCU: “Parcelamento refere-se à divisão do objeto em parcelas (itens ou
etapas), ou seja, em partes menores e independentes. Difere-se de fracionamento, que se
relaciona à divisão da despesa para adoção de dispensa ou modalidade de licitação menos
rigorosa que a determinada para a totalidade do valor do objeto a ser licitado” (TCU. Licitações
& contratos: orientações e jurisprudência do TCU. 4. ed. Brasília, 2010. p. 227).
A norma NÃO AUTORIZA que o FRACIONAMENTO das contratações acarrete a
dispensa de licitação. Frise-se que a lei não veda genericamente o fracionamento das
contratações, mas apenas a utilização do fracionamento com o intuito de dispensar a licitação.
Outro importante aspecto relacionado à dispensa por baixo valor é a caracterização de
fracionamento de despesa, o que caracterizaria a dispensa indevida.
O fracionamento ocorre quando são realizadas, no mesmo exercício, mais de uma
compra direta de objetos de mesma natureza que, apesar de individualmente inferiores ao
limite legal estabelecido, ultrapassem o limite quando somadas.
Nesse caso, cabe à Administração identificar o critério que defina se dois objetos são
distintos ou se pertencem à mesma natureza, caso em que, juntos, compartilhariam um único
limite de dispensa pelo valor.
Aqui, deve ser realizado o somatório de todas as parcelas previstas para o exercício,
para que seja viabilizada a programação prévia da realização da licitação e definição de sua
modalidade. Nesse sentido:
“(...) Ou seja, é perfeitamente válido (eventualmente, obrigatório)
promover fracionamento de contratações. Não se admite, porém, que
o fracionamento conduza à dispensa de licitação. É inadmissível que se
promova dispensa de licitação fundando-se no valor de contratação que
não é isolada. Existindo pluralidade de contratos homogêneos, de objeto
similar, considera-se seu valor global – tanto para fins de aplicação do art.
24, incs. I e II, como relativamente à determinação da modalidade cabível
de licitação. Não se admite o parcelamento de contratações que possam
ser realizadas conjunta ou concomitantemente. (...)”. (JUSTEN FILHO,
Marçal. Comentários à lei de licitações e contratos administrativos. 15. ed.
São Paulo: Dialética, 2012. p. 335).
O que se extrai dos entendimentos acima colacionados, portanto, é que o valor utilizado
para contratação de mesma natureza, durante o exercício financeiro, não pode extrapolar os
limites da dispensa de licitação.
No caso, o limite à época era de R$ 8.000,00. De acordo com as notas apresentadas
pelo requerente, apenas a Secretaria Municipal de Agricultura e Política Ambiental, no ano de
2016, extrapolou o limite supracitado. Mas como será devidamente abordado na sequência, o
valor total das notas não é o único requisito apto a ensejar a condenação, nos termos
propostos pela parte autora.
Com relação ao então secretário, o requerido Ronaldo Pohl, há, ainda, informação de
que houve desligamento do cargo em 31/03/2016.
Portanto, a responsabilidade do secretário pelas contratações deve ser limitada àquelas
realizadas no período em que ocupou o cargo de secretário municipal, sem reflexos por
contratações posteriores.
Inobstante os documentos acostados, bem como a prova oral coligida, não veio aos
autos qualquer subsídio demonstrando que os requeridos almejassem obter benefício próprio,
lesar o erário ou beneficiar a empresa contratada. De pronto, no entanto, é possível concluir
que se deixou de observar as formalidades pertinentes à licitação ou sua dispensa.
Isso porque, é incontroverso que os serviços de borracharia objeto desta ação foram
contratados e pagos com dispensa de licitação e sem que tal dispensa tenha sido previamente
instruída com parecer jurídico.
Entretanto, tais aspectos, ainda que, obviamente, evidenciem uma irregularidade formal,
não são capazes, analisado todo o contexto, de configurar ato de improbidade administrativa,
uma vez que não se extrai da conduta dos réus qualquer intenção de causar prejuízo ao erário,
nem de obter enriquecimento ilícito, tampouco em desacordo com os princípios que orientam a
administração pública.
Nesse sentido, ressalto que a experiência ordinária em casos envolvendo o
fracionamento de compras ou de serviços para fins de burla ao regime licitatório tem
subjacentes a malícia, a clara intenção de criar situação artificial de urgência ou de
excepcionalidade e “loteamento” de circunstâncias que tentem dar sustentação à
dispensa de concorrência.
Não é isso, todavia, o que se extrai da análise dos autos em relação às condutas dos
réus. No máximo se poderia identificar desrespeito à legalidade, pela forma com que se deu a
dispensa de licitação, mas esse desrespeito, reitero, não ultrapassou a mera irregularidade
formal.
O que as provas dos autos evidenciam é uma real necessidade, uma comprovada
urgência decorrente de um tornado ocorrido em novembro de 2015, uma série de
circunstâncias que, mesmo envolvendo reparos e consertos, não podem ser tidos como
fracionados, porque surgem em momentos distintos, alheios à vontade ou ao possível
provisionamento ou planejamento.
E, o que me parece de maior relevância, ainda que sejam serviços de borracharia,
apresentaram-se com especificidades de locais e de momentos que não permitem a conclusão
de que poderiam ser aglutinados num “lote” só.
Não se trata, pois, de “parcelas de um mesmo serviço” que poderia ser realizado “de
uma só vez”, como adverte o inciso II do artigo 24 da Lei de Licitações.
Foram serviços, de fato, mas a natureza do serviço, por si só, não implica que se
Foram serviços de borracharia distintos, para problemas trate de um serviço só. distintos, em
momentos e circunstâncias distintos, o que afasta a ideia de unidade para a configuração do
fracionamento vedado pela lei.
Há, como se vê, uma série de elementos que, analisados conjuntamente, não
convencem quanto a algum ato que pudesse ser configurado como ímprobo.
A conduta dos réus, ademais, não é compatível com quem pretende agir
clandestinamente para obter algum proveito. Isso porque, a prestação de serviços restou
confirmada nos depoimentos e, em nenhum momento, foi questionado pelo autor.
É preciso ressaltar que a Lei de Improbidade Administrativa contém basicamente três
espécies de atos de improbidade: a) art. 9º – Dos atos de improbidade administrativa que
importam enriquecimento ilícito; b) art. 10 – Dos atos de improbidade administrativa que
causam prejuízo ao erário; c) art. 11 – Dos atos de improbidade administrativa que atentam
contra os princípios da Administração Pública.
Ademais, é elemento fundamental para o reconhecimento do ato como ímprobo a
malícia com que eventualmente tenha agido o agente público, bastando, para tanto, a leitura
dos vários incisos que integram cada um dos artigos acima transcritos.
No caso destes autos, as hipóteses dos artigos 9º e 10 da Lei de Improbidade estão
descartados, porque ausente enriquecimento ilícito ou dano ao erário, os quais não podem ser
presumidos diante da confirmação da realização dos serviços e sem indícios de sobrepreços.
Remanesceria, pois, a capitulação pelo artigo 11 (pedido subsidiário feito pelo autor),
mas também não se extrai das provas destes autos qualquer conduta dos réus que atente
contra os princípios da Administração Pública.
Apenas as ilegalidades graves (e não meras irregularidades), que estejam eivadas de
malícia tendente a lesar o interesse público, seja para atender objetivos de enriquecimento
ilícito, para causar prejuízo ao erário ou para macular os princípios insculpidos no artigo 11 da
Lei nº 8.429/92, enquadram-se no conceito de ato ímprobo.
No presente caso, em suma, pelas provas que instruem este feito, resta claro que os
réus não agiram com o dolo ou culpa grave necessários à configuração da eventual
improbidade administrativa.
Também não restou demonstrado que houve qualquer tipo de lesão ao erário ou
enriquecimento ilícito pelos réus.
Nesse ponto, segundo o Superior Tribunal de Justiça, “a orientação jurisprudencial
sedimentada no Superior Tribunal de Justiça estabelece que a configuração do ato de
improbidade por ofensa a princípio da administração depende da demonstração do
chamado dolo genérico” (REsp 1622001/DF, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA
TURMA, julgado em 05/12/2017, DJe 13/12/2017) (grifou-se).
Nesse sentido, cita-se o seguinte precedente:

“PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. IMPROBIDADE. ATO
CONFIGURADO. REEXAME FÁTICO-PROBATÓRIO. SÚMULA 7 DO STJ.
INCIDÊNCIA. 1. O Plenário do STJ decidiu que "aos recursos interpostos
com fundamento no CPC/1973 (relativos a decisões publicadas até 17 de
março de 2016) devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na
forma nele prevista, com as interpretações dadas até então pela
jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça" (Enunciado Administrativo n.
2). 2. Inexiste violação do art. 535 do CPC/1973, porquanto o Tribunal de
Justiça, com fundamentação clara e coerente, externou fundamentação
adequada e suficiente à correta e completa solução da lide, sendo, por isso,
desnecessária a integração pedida nos aclaratórios. 3. Conforme pacífico
entendimento jurisprudencial desta Corte Superior, improbidade é
ilegalidade tipificada e qualificada pelo elemento subjetivo, sendo
"indispensável para a caracterização de improbidade que a conduta
do agente seja dolosa para a tipificação das condutas descritas nos
artigos 9º e 11 da Lei 8.429/1992, ou, pelo menos, eivada de culpa
grave nas do artigo 10" (AIA 30/AM, Rel. Ministro Teori Albino Zavascki,
Corte Especial, DJe 28/09/2011). 4. Hipótese em que, em face das
premissas fáticas assentadas no acórdão objurgado, que reconheceu o
enquadramento do recorrente nos atos de improbidade administrativa (art.
11 da Lei n. 8.429/1992), com a indicação expressa do elemento subjetivo
(dolo), a modificação do entendimento firmado pelas instâncias ordinárias
demandaria induvidosamente o reexame de todo o material cognitivo
produzido nos autos, desiderato incompatível com a via especial, a teor da
Súmula 7 do STJ. 5. Esta Corte consolidou o entendimento de que é viável
a revisão da dosimetria das sanções aplicadas em ação de improbidade
administrativa quando, da leitura do acórdão recorrido, verificar-se a
desproporcionalidade entre os atos praticados e as sanções impostas. 6.
No presente caso, a imposição da multa civil no importe referente à última
remuneração (de um total possível de 100 vezes o valor da remuneração
percebida pelo agente), a suspensão dos direitos políticos por 3 (três) anos
(patamar mínimo previsto no art. 12, III, da LIA) e a proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou
creditícios por 3 (três) anos (prazo fixo estabelecido na Lei de Improbidade
Administrativa) evidenciam que a pena foi fixada dentro de um juízo de
proporcionalidade, o que inviabiliza qualquer reproche a ser realizado na
via excepcional. 7. Agravo interno desprovido. (AgInt no AREsp
550.344/SP, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado
em 11/12/2018, DJe 21/02/2019)” (grifou-se)
Assim, numa ponderação amparada e orientada pelos princípios da
proporcionalidade e da razoabilidade, parece-me que, condenar os réus por improbidade
administrativa, na realidade destes autos, com base nas provas aqui produzidas, não é
possível.

3. Do procedimento para dispensa de licitação previsto no art. 26 da Lei nº 8.666/93

Os casos de contratação direta não dispensam, em regra, a observância de um
procedimento formal prévio, como a apuração e comprovação das hipóteses de dispensa ou
inexigibilidade de licitação, por meio da motivação da decisão administrativa (art. 26 da Lei nº
8.666/1993).
De acordo com o TCU “No caso de dispensa de licitação, a legislação não impõe regras
objetivas quanto à quantidade de empresas chamadas a apresentarem propostas e à forma de
seleção da contratada, mas determina que essa escolha seja justificada (art. 26, parágrafo
único, da Lei 8.666/1993).”
Assim, embora não exista um padrão a ser seguido, é necessário que seja feita
justificativa para a dispensa, indicando um mínimo de transparência na atuação do gestor
público.
No caso dos autos, foi reconhecida, inclusive pelas partes requeridas, a inexistência de
tal justificação para a contratação, nos termos daquilo que determina o art. 26 da Lei nº
8.666/93.
Com relação a tal ponto, não desconheço que, de acordo com o STJ “É presumido o
prejuízo gerado pela dispensa de licitação sem motivo que a justifique, pois a ausência do
certame impede que o poder público contrate a melhor proposta”. Mas, embora haja pedido
específico na inicial com relação à previsão do art. 10, VIII, da Lei nº 8.429/92, o seu
reconhecimento restou afastado pelas peculiaridades do caso em análise.
Isso porque, ressalto, embora o prejuízo ao erário seja presumido, não é cabível o
ressarcimento quando o próprio autor não indicou ou quantificou o eventual prejuízo
sofrido pelo ente público, tampouco logrou êxito em comprovar que as práticas tenham
possibilitado a ocorrência de lesão ao erário.
Isso quer dizer que, embora o dano ao erário seja presumido, trata-se de presunção
relativa, que pode ser infirmada pela análise da documentação e das peculiaridades do
procedimento envolvido.
Tal conclusão demonstra uma ligeira alteração do posicionamento anteriormente
adotado por este juízo, mas, em síntese, não destoa daquilo que deve ser analisado com
relação às inerentes à Lei nº 8.429/92 e a Lei nº 8.666/93.
Como pontuado anteriormente, a mera ilegalidade ou desrespeito procedimental para
prática de ato administrativo não se confunde (apenas por tais circunstâncias), com atos
ímprobos. Ainda que o administrador tenha que respeitar preceitos legalmente estabelecidos, o
entendimento jurisprudencial é tranquilo na necessidade de ver atuação consciente, intencional
e deliberada no intuito de afrontar os princípios e preceitos administrativos. Circunstâncias tais
que não observo no caso em análise.

4. DISPOSITIVO

Ante o exposto, com fundamento no art. 487, inciso I, do Código de Processo Civil,
deduzidos na inicial da ação civil JULGO IMPROCEDENTES OS PEDIDOS pública ajuizada
pelo MINISTÉRIO PÚBLICO DO ESTADO DO PARANÁ.

Diante da atuação da defensora dativa nomeada por este juízo, arbitro em R$ 900,00
(novecentos reais) os honorários devidos ao defensor dativo nomeado, que deverão ser
arcados pelo Estado do Paraná, nos termos da Resolução Conjunta nº 15/2019 - PGE/SEFA.

Sem condenação em custas e honorários sucumbenciais.

Decorrido o prazo recursal, remetam-se os autos, de ofício, para o Egrégio Tribunal de
Justiça do Estado do Paraná.

Façam-se as demais comunicações de estilo.

Publique-se. Registre. Intimem-se.

Transitada em julgado, arquivem-se.

Marechal Cândido Rondon, datado eletronicamente.

WESLEY PORFÍRIO BOREL
Juiz Substituto